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我国土壤修复行业:面临问题、商业模式

2014年4月17日,环境保护部和国土资源部发布《全国土壤污染状况调查公报》,明确全国土壤总的点位超标率为16.1%,耕地土壤的点位超标率为19.4%,林地和草地土壤的点位超标率分别为10.0%和10.4%。大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治被称为环保“三大战役”。2015年10月举行的十八届五中全会明确,环保领域在“十三五”期间仍需打好“三大战役”。由于土壤污染的“隐蔽性、滞后性、累积性”等特点,结合我国环保、经济的总体实际情况,在环保“三大战役”中,土壤污染防治将是难度最大的“攻坚战”,也是耗时最长的“持久战”。然而,我国土壤修复行业尚处于起步阶段,面临很多问题。本文将根据相关政策要求,结合我国实际情况,分析了我国土壤修复行业面临的主要问题,探讨适合我国的土壤修复商业模式,并对该行业未来几年的发展提出了建议。
 

一  摘 要

 
基于我国土壤污染的严峻形势,分析了我国土壤修复行业面临的主要问题。针对我国土壤修复资金需求量大,资金来源困难、责任界定情况复杂等现状,探讨了“谁污染,谁治理”“谁使用,谁治理”“政府出资”、RT、ROT、ROO、TRT等几种适合我国国情的土壤修复商业模式。同时,结合我国土壤修复行业正处于成长期初级阶段的现实情况,展望了我国土壤修复行业的发展,并给出了一些有益建议。
 

二  我国土壤修复行业面临的主要问题

 
1.土壤污染详细情况有待进一步摸清
 
目前,虽然《全国土壤污染状况调查公报》已经发布,明确了全国土壤的基本污染情况,但是由于全国普查点位密度小,无法进行污染详查,土壤污染详细情况仍需进一步摸清,建议相关部门尽快开展全国土壤污染详细调查工作,了解我国土壤污染变化趋势、污染类型、污染程度和区域分布,包括典型地块及其周边土壤污染情况,并建立全国土壤样品库和调查数据库。
 
2.土壤污染防治政策、法规、标准亟待完善
 
目前,我国缺少关于土壤污染和防治的专门法律法规。我国现行的法律法规中,只提出了原则性规定,包括防治土壤污染、推广植物病虫害的综合防治、水土保持、合理使用化肥、农药等。虽然《土壤环境保护法》草案已经初步形成,与土壤污染防治关系较为密切,但其出台尚待时日。因此,在依法治国的大背景下,加快推进土壤环境保护立法进程仍是当务之急。

 
同时,现行技术政策、标准缺乏基础依据。尽管相关部门出台了一些文件和标准,包括《场地环境调查技术导则》等5个导则及《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》等指南,但基于目前我国土壤污染的严峻形势及复杂程度,距离科学合理地提供符合各地实际情况,有针对性,具有可操作性的技术政策、标准规范尚存在差距。故我国尚未形成系统有效的法律法规与管理体系、标准体系、监测监控体系等土壤污染综合防治体系。
 
3.土壤污染防治与修复技术研发基础薄弱
 
土壤污染修复技术涉及多个学科领域,技术复杂,门类众多。相较国外发达国家,我国土壤修复起步较晚,研究基础薄弱,真正经济可行的技术路线较少。同时,我国污染土壤修复技术种类较少,修复技术缺乏针对性、适用性和整体性,且大多停留在实验研究阶段,工程应用较少。虽然国家层面已于2014年发布了《污染场地修复技术目录(第一批)》,2015年发布了《污染场地修复技术筛选指南》(CAEPI 1-2015),但是相对比较粗略,仍然缺乏详细有效的技术筛选体系,缺乏对研发的支持和引导。
 
4.土壤污染修复设备化、规模化、产业化研究滞后
 
我国在污染土壤及场地修复技术研发方面比发达国家落后近20年,在修复技术、装备及规模化应用上存在较大差距,关键修复装备严重不足,很多关键设备和修复药剂依赖进口,制约了修复技术的规模化应用和产业化发展。具体来讲,快速检测方面,污染现场的便携式快速检测仪器主要依赖进口,而国产仪器的精度、适用性及可靠性有待提高;在关键装备方面,支持快速修复的自主研发设备才刚刚开始;在工程应用方面,也缺乏规模化应用及产业化运作的技术支撑。
 
5.土壤污染防治与修复资金筹集困难
 
土壤污染防治资金筹集困难。由于土壤污染防治法律法规体系尚不健全,因此土壤污染的法律责任主体、污染者应承担的法律责任和义务等问题缺乏明确的界定,而土壤修复资金需求量大,防治资金短缺是土壤污染防治中的难点。首先,土壤污染的责任主体不明确。由于历史原因,我国土壤污染主体大多是各类国有工厂,经过多轮改制重组,产权关系、债权债务、工农关系等历史问题十分复杂,搬迁及治理费用较高,就业安置补偿难度很大,难以用传统的“谁污染,谁治理”的原则去追究责任人;即便产权明晰,也很难有能力再去支付高额的土壤修复费用。目前少数比较成熟的商业化项目,主要依托于房地产,由房地产开发商出资,最终由购房者买单。其次,大面积的农田土壤污染修复费用极大,但目前缺乏责任人,故目前农田污染的修复费用大部分由政府承担。
 
6.土壤污染治理管理体制机制不完善
 
当前,土壤污染治理的行政管理体制机制尚不完善,体制功能的发挥受到严重限制。土壤环境管理涉及部门众多,监管职权分散,国土、环保、农业等部门间的协调联动缺乏制度保障和约束机制。监督机制缺失,对污染者惩治手段乏力。因此,需采取行之有效的措施,改革与创新土壤污染治理管理体制机制,明确环保、国土、工信、住建、农业等部门的职责分工,建立协同行政管理机制。
 

三  我国污染土壤修复商业模式建议

 
1.第三方治理和PPP模式
 
2015年1月,国务院办公厅印发的《关于推行环境污染第三方治理的意见》指出,环境污染第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径,是促进环境服务业发展的有效措施。政府、企业对环保的关注重点从投资规模向治理结果转变,从治理主体向从环保企业购买服务的方向转变。
 
依据第三方治理原则,污染企业对于产生的污染,从自主治理向委托第三方(环保企业)治理转变。污染企业向环保企业支付治理服务费,由环保企业承担环境治理风险。
 
PPP(public-private-partnership),即公私合作模式,是一种可用于土壤修复的项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作参与污染土壤修复。从政府自主运营转变为环保企业运营,政府向环保企业购买土壤修复环保服务。环保企业和政府的关系,不再是单向的财政补贴,而是商业合同的关系。对于政府,可减少负债压力,降低非专业化运营带来的低效率,分担环保治理风险;对于环保企业,可获取更多市场份额,承担环保治理风险。
 
政府、工业企业、环保企业都有推进PPP、第三方治理的动力。环保企业藉此可获取更多的土壤修复市场份额,提升土壤修复产业规模,同时承担土壤污染修复治理风险,拥有经验的土壤修复环保企业更具竞争优势。
 
2.几种土壤修复商业模式建议
 
土壤修复资金需求量大,而目前国内土壤修复行业发展尚处于初级阶段,商业模式不清晰一直是困扰国内土壤修复市场发展的最大问题之一。土壤污染特别是场地土壤污染及其治理涉及复杂的社会关系如图1所示。多方利益主体的存在使得责任主体难以确认,造成污染责任的相互推诿,污染问题迟迟难以解决。市场失灵,收益主体抽象,污染对资产的影响也无法评估,资金筹措机制亟待完善。
 
根据我国的污染场地现状,应积极探索形成适宜、可持续的土壤修复商业模式,建立多渠道的资金筹集机制,跳出“就修复产业论修复产业”的局限,充分发挥各方优势,引入社会资本,形成污染企业、受益者为主体,政府、社会等为辅助的多元化场地修复资金来源。本研究参考国外发达国家的土壤修复技术研究和产业发展经验,结合我国国情及现阶段有限的修复治理工程经验,给出了几种土壤修复商业模式建议,具体如下:
 
1)“谁污染,谁治理”模式:污染责任主体明确的污染场地可采用此模式。此模式由污染责任主体筹措或主要承担污染场地土壤修复工程费用,通过具有相应资质的专业工程公司实施修复治理,政府相关职能部门监督、验收。
 
2)“谁使用,谁治理”模式:对于污染责任主体不明确,具有一定高值化潜力的污染场地,可采用此模式。此模式由污染场地的开发使用者筹措或主要承担污染场地土壤修复工程费用,通过具有相应资质的专业工程公司实施修复治理,政府相关职能部门监督、验收。
 
3)“政府出资”模式:若污染责任主体不明确,修复后作为公益用途的污染场地,可采用此模式。此模式由所在地区的政府负责筹措或主要承担污染场地土壤修复工程费用,通过具有相应资质的专业工程公司实施修复治理,政府相关部门监督、验收。
 
4)RT(remedy-transfer)模式:即垫资修复模式。由污染场地所有者授权具有相应资质的专业工程公司实施修复治理,政府相关职能部门监督、验收;修复治理费用由专业工程公司先行垫付,达到污染场地所有者规定的土地使用质量要求后,污染场地所有者按修复合同约定价格及支付条件履约。
 
5)ROT(remedy-operate-transfer)模式:即“修复-开发-移交”模式。经污染场地所有者或政府相关部门委托,由具备资质的专业修复公司承担该项目的投资、融资、实施修复治理,经验收合格后,在协议规定的特许期限内进行场地开发再利用,并准许其通过向用户收取费用以清偿贷款,回收投资并赚取利润。在整个过程中,政府具有监督权、调控权,特许期满后,签约方的专业修复公司将该场地及建成的设施无偿或有偿移交给场地原来的所有者或相关政府部门。
 
6)ROO(remedy-operate-own)模式:即“修复-开发-拥有”模式。对于难以找到责任主体的污染场地,污染场地所有者或政府相关部门与专业修复公司签订特许权协议,授予专业修复公司来承担场地修复的投资、融资,并实施修复,经验收合格后,进行场地开发再利用,回收投资,赚取利润。与ROT模式不同,专业修复公司无需将该场地移交给原来的所有者或政府相关部门,有权不受任何时间限制地拥有,并经营场地开发再利用的项目设施和收益。
 
7)TRT(transfer-remedy-transfer)模式:即“受让-修复-转让”模式。污染场地所有者或政府相关部门委托具备相应资质的专业修复公司进行污染场地的修复治理,由专业修复公司承担修复的投融资成本,修复完成经验收合格后,专业修复公司将该场地转让,回收投资以赚取利润。
上述多种模式都体现了“第三方治理”和PPP模式的理念,是第三方治理和PPP模式在土壤修复领域的具体表现形式。
 

四  我国土壤修复工作展望

 
我国土壤修复行业正处于成长期初级阶段。根据行业生命周期理论(industry life cycle),行业的生命发展周期主要包括5个发展阶段:研发期、导入期、成长期、成熟期、衰退期,如图2所示。目前我国土壤修复行业正处于成长期初级阶段,未来10年将迎来土壤修复行业的快速发展。随着相关制度的日趋完善,法律法规的更加细化和可执行性加强,土壤修复产业将从房地产开发驱动阶段逐渐向法律驱动或政府引导为主的阶段过渡。到2020年后,可能会进入一个意识驱动为主的时代。

 
我国应学习基于风险评估和优先排序的污染土地管理国际经验。在设定修复目标方面,要防止过度修复,避免在有限的场地上花费太多的资金和努力,使社会付出过于高昂的代价。修复目标值取决于污染土地带给社会和环境的风险水平,应建立适当的,考虑未来土地利用和土地特点的土壤修复目标,应采用基于风险的管理体系,这种修复体系通常比彻底的修复工作量要小,而且会显著节约修复费用。另外,目前我国污染场地面积大数量多,但修复资金有限,因此场地修复的优先次序尤为重要。
 
一些发达国家实行污染土地风险等级评估和国家优先场地名单,对污染土地进行风险等级划分,从而确定修复的优先次序。场地经过污染调查与评估,在保证人体健康、环境安全的前提下,修复基金将被优先分配给社会和环境危害最严重的场地。应结合本国土壤污染实际情况,建立基于风险评估和优先排序的污染土地管理体系。
 
加快推进污染土壤修复技术、设备、药剂材料的国产化。在借鉴国际先进技术和成功经验的基础上,要着重推进技术、设备、药剂材料的国产化。国际上,污染土壤修复技术体系基本形成,虽然我国可以通过引进、吸收、消化、再创新来发展土壤修复技术,但是国内的土壤类型、条件和场地污染的特殊性决定了需要发展更多具有自主知识产权并适合国情的实用型修复技术与设备,以推动土壤环境修复技术的市场化和产业化发展,降低修复成本。
 
加快推进我国土壤修复与互联网的融合。“互联网+”是创新2.0下的互联网发展新形态、新业态,是知识社会创新2.0推动下的互联网形态演进及其催生的经济社会发展新形态。它代表一种先进的生产力,推动经济形态不断的发生演变。土壤修复应同其他传统行业一样,借助互联网平台,结合智能监测网络,从而带动土壤修复的生命力,实施“净土”战略,保障人类的食物安全和身体健康。
 

五  结束语

 
我国土壤污染形势严峻,土壤修复行业正处于成长期的初级阶段,并面临很多问题,各地土壤污染详细情况有待进一步摸清,土壤污染防治政策、法规、标准亟待完善,土壤污染防治与修复技术研发基础薄弱,修复设备化、规模化、产业化研究滞后,土壤污染防治与修复涉及社会关系复杂,资金筹集困难,土壤污染治理管理体制机制尚不完善。但是,国家对土壤环境日益重视,随着《土壤环境保护和污染治理行动计划》的出台,建议以“谁污染,谁治理”“谁使用,谁治理”“政府出资”、RT、ROT、ROO、TRT等商业模式,基于风险评估和优先排序的污染土地管理原则,加快推进污染土壤修复技术、设备、药剂材料的国产化,推动土壤修复与互联网的融合,促进我国土壤修复健康、快速发展。
 
来源:环境工程(2020-4-24)

 
 
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