八年,财政每花100块、4块花给环保,多还是少?

        1994年我国开始分税制改革,引入税收返还和转移支付制度;转移支付又被划分为一般性转移支付、专项转移支付。2011年,随着财政部要求将预算外资金 阅读全文>>

        1994年我国开始分税制改革,引入税收返还和转移支付制度;转移支付又被划分为一般性转移支付、专项转移支付。2011年,随着财政部要求将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理,财政预算体系形成了财政预算“四本账”:公共财政预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。从财政列支项目的具体名称观察,与环保相关的财政预算收支主要体现在公共财政预算收支、政府性基金预算收支两本账,因此,本文数据分析将在这两本账中展开。
 
        简要回顾财政预算史。1994年我国开始分税制改革,引入税收返还和转移支付制度;转移支付又被划分为一般性转移支付、专项转移支付。其中,专项转移支付是指,中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标,以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金,需按规定用途使用。2011年,随着财政部要求将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理,财政预算体系形成了财政预算“四本账”:公共财政预算收支(或一般公共预算收支、公共预算收支)、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。
 
        从财政列支项目的具体名称观察,与环保相关的财政预算收支主要体现在公共财政预算收支、政府性基金预算收支两本账,因此,本文数据分析将在这两本账中展开。首先从公共财政预算收入(或公共预算收入)与公共财政预算支出(或公共预算支出)说起。
 
        备注:全文数据按照当年决算数字统计。
 
        全国公共预算收入:税收占比与增幅双缓降
 
        公共预算收入分为税收收入与非税收收入两部分。2008年至2017年十年之间,在全国公共预算收入中,税收收入占比小幅减少(从88%左右下降至82%—83%左右),而非税收入占比小幅增加(从11%增长至18%左右);其中,税收收入占比小幅减少状况发生于2014年,之后持续降低。
 


 
        除此之外,全国历年公共预算收入增长速度与税收收入增长速度呈完全正相关关系,而非税收入增长幅度的剧烈波动则会使得这种正相关关系发生一定程度的偏离。2009年至2011年期间,全国公共预算收入增长幅度持续升高;从2012年开始,税收收入增长幅度不断下降并持续至2016年,2017年开始回稳;2017年非税收入的负增长使得当年全国公共预算收入增幅低于税收收入增幅。
 

 
        全国公共预算收入:中央与地方分庭抗礼
 
        全国公共预算收入等于中央公共预算收入加地方公共预算本级收入。1994年分税制改革前,一多半公共预算收入被地方占有,中央占比一直低于40%;中央占比全国的数字,1994年接近1978年,约20%左右。1994年分税制改革后,中央与地方分别占比全国公共预算收入均在50%左右;在国家公共预算收入构成中,中央与地方呈现分庭抗礼的局面。
 
        另外,对比中央公共预算收入分结构变化和地方公共预算收入分结构变化时发现:相比地方而言,中央非税收入增长速度的变化异常激烈,呈现大升大降的状况。
 
        十年公共预算支出:中央增加1.6倍、地方增加2.5倍
 
        一般公共预算支出从两个层面展开,中央一般公共预算支出、地方一般公共预算支出。2008年至2017年,中央公共预算支出增加1.6倍、地方公共预算支出增加2.5倍。
 

 
        在一般公共预算体系中,本文将直接列明环境保护或项目表述名称与环保相关项目纳入统计范围内,经过对比发现:环境保护(或节能环保)、城乡社区环境卫生(环卫开支)与本文分析直接相关;另外,政府性基金支出也有体现环保项目(可再生能源电价附加收入安排的支出、废弃电器电子产品处理基金支出、污水处理费相关支出)。数据分析也将从两个账本分别展开。
 
        考虑到十年间中央和地方公共预算支出均呈现积极增长状况,那么,全国公共预算给环保支出了多少?
 
        全国公共预算每花100元、4元给环保
 
        因2010年之前全国公共预算支出并未直接列明城乡社区环境卫生,所以,2008年、2009年仅有环境保护数据。数据统计结果显示,2010年-2017年全国环境保护和城乡社区环境卫生的公共预算支出总额呈逐年上升状态,而两项支出在全国公共预算支出占比仅微小上扬,占比一直不足4%;且上升幅度不超0.4%。
 
        简言之,八年间,环境保护支出、环境卫生支出占比全国公共预算支出仅增加0.4%左右;公共预算每花100元,4元花给了环保,且八年没有变化。
 

 
        考虑到中央公共预算支出又划分为中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付(包含一般性转移支付、专项转移支付),中央对地方税收返还和转移支付可能与地方公共预算支出存在交叉统计现象,则国家公共预算支出=中央公共预算本级支出+地方公共预算支出。
 
        环境保护支出分别出现在中央本级支出、中央对地方转移支付、地方公共预算支出等;而城乡社区环境卫生支出仅在地方公共预算支出出现,中央公共预算并未对此项作安排,本文不再对城乡社区环境卫生做单独分析。
 
        地方财政环境保护实际支付压力逐年增加
 
        因环境保护支出分别出现在中央本级支出、中央对地方转移支付、地方公共预算支出等科目中,同时考虑到地方预算支出存在中央对地方转移支付的部分,则地方环境保护实际支出=全国环境保护支出-中央环境保护支出(中央本级支出+对地方转移支付),按照中央本级支出、中央对地方转移支付、地方实际支出三个维度,则全国环境保护支出实际发展趋势如下图所示。
 

 
        2012年之前,中央环境保护支出(中央本级支出+对地方转移支付)与地方环境保护实际支出所占比例呈现稳定状态。从2013年开始,两者对比发生较大变化,中央环境保护预算支出占比急剧下降,而地方预算支出急剧上升。
 
        中央对环境保护的两项支出中,中央本级支出在加强而对地方转移支付力度在下降:中央本级支出从远低于3%快速提升至9%左右;而中央转移支付占比却急剧下降。该变化与国家宏观政策环境息息相关。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》国发〔2014〕71号明确要完善一般性转移支付、从严控制专项转移支付;中央对地方环境保护支出主要依赖专项转移支付。在宏观财政政策背景下,中央对地方转移支付的环境保护支出占比从2014年开始逐年下降。
 
        在环保支出层面,地方财政实际承担的环境保护压力在逐年上升。在地方公共预算收入放缓、地方公共预算支出压力不断加大,水十条、土十条、大气十条等释放的环保需求越来越大,PPP模式发展受阻等几重背景之下,中国环境保护产业如何实现稳步发展值得进一步思考和探究。
 
        在财政预算中,环境保护具体门类庞杂,污染防治在其中处于重要一环。下一部分将从污染防治支出看财政对环境保护各细分领域的支持力度。
 
        污染防治支出:固体不断趋少、水波动性大、大气稳增
 
        除明确列支水、大气、固废外,全国污染防治公共预算支出还包括其他类别。本部分以水、大气、固废为例分析公共预算支出的历年变化情况。
 
        近两年,全国污染防治公共预算支出占比全国环境保护公共预算支出在小幅提升。与水污染防治、大气污染防治相比,全国固体废物污染防治支出呈逐年持续下降趋势;从2013年开始,大气污染防治财政支出占比呈现剧烈增加;而水体污染防治支出从2010年-2015年不断下降,受水十条等政策影响,2016年-2017年水污染防治财政支出占比逐渐回升。
 

 
        政府性基金支出:不同环保科目差异性显著
 
        就名目而言,在政府性基金支出中,与环保明确相关的有三项:可再生能源电价附加收入安排及其支出、废弃电器电子产品处理基金、污水处理费。2012年,国家政府性基金中明确列支再生能源电价附加收入安排及其支出、废弃电器电子产品处理基金,2015年开始明确列支污水处理费。
 
        从2012年至2015年,可再生能源支出攀升速度较快,而从2015年至2017年每年该项支出逐渐稳定。废弃电器电子产品支出从2012年至2015年稳步提高,而从2016年开始逐渐下降,2017年更是迅速衰减。而全国污水处理费从2015年明确列支开始,即呈现稳步增加趋势。
 

 
        生活垃圾焚烧发电、生物质发电均属可再生能源范畴。可再生能源电价附加收入也被称为补贴收入,根据可再生能源法,电网企业收购可再生能源电量发生的费用,高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额,由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿;自2016年1月1日起,征收标准经过多次调整后提高至每度电1.9分。财政部预算数据显示,可再生能源电价附加收入在大多数年份可以覆盖支出,且每年基本有少量盈余。转变发生于2015年,可再生能源电价附加收入高于支出的平衡状态被打乱,2015年支出缺口较大,2017年也有微小缺口。伴随可再生能源项目不断投产运行,该科目的支出压力将持续增加。
 

 
        与可再生能源电价附加收入及其安排相比,废弃电器电子产品处理基金收支的变化异常显著。数据局部反映出,废弃电器电子产品处理基金的征收与废弃电器电子产品市场发展均面临不同程度的困局。废弃电器电子产品处理基金从2012年开始设立,最初两年出现收入远大于支出的状况,而之后三年,随着市场主体不断扩大,基金收入趋于稳定,出现支出远大于收入的状况;而同时市场主体在进一步发展中也遇到不少问题,比如收集体系及再生资源的利用链条等,2017年仅支出0.66亿元。
 

 
        市政污水市场化进程中,城市县城污水处理设施建设不断趋于饱和,且污水处理费与自来水费被绑定一起进行收缴,污水处理费相对稳定可控,从国家层面看,三年以来全国污水处理费收入一直大于支出,而两者差额在逐渐减少。
 

 
        财政是一个庞大的系统工程,全国各地区经济发展程度差别极大,而且伴随环保政策的不断调整和完善,在中国环境保护产业的动态发展中市场主体也在不断发生演变,一篇分析不足以概况其全貌,E20数据中心将以专题形式对该部分开展长期跟踪与分析。