聚焦|破解民间资本参与PPP困境

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       在基础设施和公共服务领域,长期以来主要采取公建公营模式,国有一股独大,民间资本参与较少,民间资本的活力和动力没有得到充分挖掘。从政府和社会资本合作(PPP)模式的本意看,民间资本无疑最符合国际上公认的第二个P(Private)的定义和要求,然而我国近4年来的PPP实践表明,民间资本参与PPP项目,无论是从项目数量还是项目总投资的占比看,都低于国有企业甚至还呈现下降趋势。其中的原因很多,从地方政府方面看,尽管国家相关政策导向很明确,但普遍存在“鼓励支持民间资本参与的道理都懂,就是不知道怎么搞”的困惑;从民间资本方面看,除了客观上与国有企业存在一定的综合竞争劣势外,“投资积极性并不低,就是不知道怎么做”恐怕也是重要原因。
 
       为支持鼓励民间资本参与PPP项目,国家有关部门在PPP政策文件中也提出了明确的政策导向,2017年11月国家发展改革委还专门发布了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》(简称“民十条”),提出了具体的政策措施和相关要求。为贯彻落实国家相关政策要求,激发民间资本的活力和动力,促进民间资本更好地参与PPP项目,更多地需要地方政府和民间资本共同努力。
 
1、地方政府怎么办
 
       第一,在PPP项目前期工作阶段吸引民间资本参与。PPP项目从项目本身的可行性研究到引入PPP模式的可行性研究等前期研究论证工作主要由政府授权的项目实施机构承担,社会资本尤其是民间资本往往较少参与这些工作。这使得民间资本的相关合理合法诉求难以在项目可行性研究和实施方案中得到充分体现,从而在很大程度上制约了民间资本的参与积极性。针对这一问题,建议地方政府在制订PPP相关政策、PPP项目规划或行动计划以及研究编制具体PPP项目实施方案等PPP项目前期工作阶段,征求民间资本的意见和建议。这不仅有助于民间资本“提前”了解PPP项目信息和相关的投资机会,而且有利于提高PPP项目吸引民间资本参与的可行性和可操作性。
 
       第二,做好民间资本PPP项目推介工作。地方基础设施和公共服务项目投融资属于政府的责任和事权范围,长期以来主要采取公建公营模式,相关投资、建设和运营等工作主要由政府所属的国有企事业单位承担,民间资本较少投资参与。这客观上造成了民间资本在地方基础设施和公共服务领域的规划、政策和拟建项目等诸多方面存在严重的信息不对称。在PPP项目的社会资本方遴选阶段虽然也有相关的项目信息公开要求,但时序在项目可行性研究和实施方案研究编制之后,时间节点相对滞后,从满足民间资本更充分了解PPP项目信息和更好地作出参与项目竞标决策的需要看,是“不解渴”的。
 
       “民十条”提出针对民间资本召开专门的PPP项目推介工作,不仅可以更早、更好地让民间资本了解相关规划、政策和项目信息,而且有可能将民间资本在投融资方案、投资回报机制、风险分担机制、投资退出机制、监督考核评价机制等方面的合理合法诉求更好地体现在项目实施方案乃至招标方案中,从而有助于提高民间资本的参与积极性。如果地方政府确实按照“民十条”的要求,向包括民间资本在内的各类社会资本推介回报机制明确、运营收益潜力大的PPP项目,无疑能更好地调动民间资本的参与积极性。
 
       第三,运用PPP模式盘活存量资产。存量资产引入PPP模式对于提高公共服务效率和促进地方政府去杠杆的意义毋庸多言,且由于风险相对更小或更多地得到释放,投资回报机制也更加明确,存量资产对于包括民间资本、国有资本在内的各类社会资本无疑具有很大的吸引力。相对于国有企业而言,民间资本的风险约束机制更强,对PPP项目的投资风险更加重视和敏感,而且对诸如项目规划选址、征地拆迁安置等方面的风险也更加难以管控,这是制约民间资本参与PPP项目的重要原因。而存量资产的风险比较容易识别,特别是包括项目规划选址、征地拆迁安置等民间资本不容易管控的风险都已经不存在了,所以存量资产通过PPP模式吸引民间资本无疑“大有可为”。
 
2、民间资本怎么做
 
       第一,注重练内功、提升能力。支持引导民间资本通过PPP模式参与基础设施和公共服务项目建设,对进一步激发民间有效投资活力乃至促进民营经济持续健康发展具有重大意义。但在基础设施和公共服务领域,在PPP项目社会资本方的准入方面,并不意味着民间资本拥有超过其他社会资本方的“特权”。公平竞争是对包括民企、国企乃至外资等各类投资主体的共同要求。在营造公平竞争环境方面,国家也专门提出了相关要求,包括不得以任何名义任何形式限制民间资本参与、合理确定PPP项目社会资本方资格和科学设置评标标准等。这些政策要求虽然首先是对地方政府实施PPP项目前期工作尤其是社会资本方遴选工作的要求,但也为民间资本投资参与PPP项目指明了道路,即“练内功”从而提升PPP市场竞争力。具体而言,民间资本可以根据自身发展战略定位并结合自身优势和特点,在投资、建设、运营等不同环节提高投融资能力、专业技术水平、管理能力和信用水平等综合能力,从而获得相对于其他社会资本方的比较优势。
 
       第二,注重强强联合、优势互补。不同基础设施和公共服务行业领域的PPP项目,技术经济特点不同,项目投资规模不一,投资回报机制、主要风险因素、建设和运营管理要求等也不尽相同。从民间资本来看,各主体的投融资能力、专业技术水平、建设和运营管理能力、风险管控能力和信用水平也不一样,对投资领域、投资区域、投资回报和投资风险的偏好不尽相同。民间资本这种“能力错配”和“投资偏好错配”无疑对民间资本参与PPP项目构成了很大影响和制约。实践中,民间资本面临的所谓“玻璃门、弹簧门、旋转门”等问题,看似地方政府对民间资本的一种所有制偏见或歧视,很大程度上也与民间资本自身“能力错配”和“投资偏好错配”直接相关。针对这两种“错配”问题,为更好地参与PPP项目,民间资本要积极创新参与方式方法,包括通过强强联合、混合所有制、中外合资等方式,实现民(企)-民(企)、民(企)-国(企)、民(企)-外(企)的协同协作和优势互补。对于不具备专业优势但投融资能力较强的民间资本而言,通过设立或认购产业投资基金的方式间接投资参与PPP项目,无疑也是一种可行的路径。
 
       第三,注重诚信建设、增强社会责任感。长期以来,民间资本似乎给社会公众一种社会责任感不强、诚信差的印象,诸如民营企业的环保、安全、职业病等负外部性问题甚至企业老板“跑路”的问题也确实不时地出现。PPP模式的出发点和落脚点是面向社会公众提供优质、高效的公共产品和服务,PPP项目持续安全稳定运营直接涉及社会公众的切身利益。地方政府在选择社会资本方时对民间资本难免存在不同程度的不信任。民间资本要增强社会责任感,以公共服务质量和社会公众利益为重,切实履行PPP合同约定,确保PPP项目持续安全稳定运营,为社会公众提供符合预期数量质量要求和安全稳定的公共产品和服务。民间资本要严格遵守国家相关政策法规,严格自律,加强对PPP项目在环保、安全、职业病等负外部性问题的管理和控制。与此同时,民间资本也可以通过适当的方式主动披露和宣传业已履行的社会责任,提高政府和社会公众的信任度。为增强社会责任感,加强诚信建设,建议民间资本PPP项目公司可参照上市公司的相关做法,每年发布PPP项目“社会责任报告”,对与PPP项目直接相关的安全、环保、职业病和公共服务绩效考核等情况,以及项目的经济、社会、环境等效益和影响等信息,进行系统性的梳理和总结,并通过所在地政府网站和主要媒体向社会公众及时披露。