罗桂连谈PPP核心之一:实施方案编制六大要诀

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        编制PPP实施方案是推进具体项目PPP的核心工作,需要组成专业结构合理且经验丰富的工作团队,分工协作才足以信任,绝对不是简单的学习和模仿就可以满足要求。
 
编制PPP实施方案,需要注意以下要点:
 
        一是每个项目的PPP实施方案都需要量身定制。编制PPP实施方案不仅需要借鉴国内外同类项目的经验,更加需要结合当时、当地、特定项目、特定主体的实际情况。PPP实施方案涉及很多重要的专业性工作,诸如确定项目工程边界条件与所提供的产品与服务的具体要求、项目全生命周期的风险识别和量度、评估各类潜在项目参与方的资源与能力进而评估其履行具体职能与管控相关风险的比较优势及相关成本、进行合适的风险分配必要时还需要引入新的参与方构建风险分配结构、构建项目交易结构(包括治理结构和激励机制等)、明确项目的合同体系(包括PPP合同及其相关附件,还有其它如股东出资合同、融资合同、工程承包合同、委托运营合同、土地利用合同、重要原材料供应合同、保险合同等)构成和主要内容,还需要明确竞争性程序相关内容,等。
 
        二是项目的边界条件要特别清晰,项目的规模要适度。把诸多不同行业、不同运营管理要求的项目打捆成一个综合性的PPP大项目,害莫大焉。首先,国内确实缺乏一定数量的有能力跨不同行业驾驭大项目全生命周期事务的合格投资者,导致最终只有施工企业参与,PPP的核心优势“全生命周期综合效应”难以落实;其次,可能因个别项目实施过程中出问题,导致整体PPP合同违约,增加项目实施和合同管理的难度和不确定性;第三,诸多有创新能力和运营管理优势的民营企业,因难以落实大项目的融资而无法参与,无法形成有效竞争;第四,个别项目规模太大,如果需要财政付费,在10%的上限中占用过高份额,导致无空间实施其它项目。
 
        三是PPP实施方案必须与项目前期工作紧密结合。我们建议,PPP项目的前期工作要做到初步设计深度,即达到初步设计待批未批的程度。只是为了给未来的投资者及其成立的项目公司留下优化调整的空间,暂时并不批复初步设计。相关前期准备工作也要尽可能达到初步设计所需要的配套要求。在实施竞争性选择程序时,将政府方准备的待批初步设计资料和有关前期工作材料一并向潜在投资者开放,作为投资者编制响应性文件的技术基础,投资者可以根据自身专业经验和资源条件进行优化调整。当前,很多已发中标通知书的所谓PPP落地项目,因为土地、环评等前期工作不到位,无法获得施工许可证,合同无法进一步实施。后果特别严重,教训极为深刻。
 
        四是应当用好用足公共资源。应当与有关政府部门充分沟通,用好用足有关政策性资源和公共资源,充分挖掘、积聚、整合、培育和实现各方面的潜在可用公共资源,主要包括政府信用、财政资源、土地资源和国有资产,为项目构建较好的实施条件。还要取得上级政府部门的政策支持,争取各种来源的低成本资金支持。
 
        五是要实现项目融资基础上的可融资性。构建可预期、可控制、可持续的项目收入回报机制,是项目融资方案可执行性的关键。由此,在编制方案时,需要及时与相关金融机构群体进行充分沟通,了解其愿意提供资金的条件,并将这些条件在PPP实施方案中落实。对此,《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)第八条中明确要求“发挥各类金融机构专业优势,鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作,切实提高PPP项目融资效率”,确实抓住了关键点。
 
        六是要与符合项目需要的潜在投资者群体进行充分沟通。根据项目的需求和层次,找到与项目条件相匹配的合适的潜在投资者群体。很多综合条件太好的投资者,本地可能侍候不起,而条件太差的投资者,又满足不了项目实施目的的需要。最好能找到5家左右同一个层次的合适的潜在投资者,并且与它们同步进行充分的沟通,就基本合作边界条件达成一致,将这些条件在PPP实施方案中落实,确保能实现同一层次的合适投资者之间的有效竞争。千万不要过分追求投资竞争人的数量,差异很大的五花八门的投资者参与会造成混乱,政府方难以控制局面,也增加了各方的无谓成本。